Зе-централизация. На что не решался даже Порошенко?
Ожидалось, что в четверг, 16 января, Верховная Рада отправит в Конституционный Суд предложенный президентом проект изменений Конституции в части децентрализации. Однако, на заседании фракции «Слуги народа» 15 января было принято решение проект на голосование не выносить, а отправить его на переработку.
18 января спикер Дмитрий Разумков сообщил, что «была встреча в Офисе президента, где обсуждались вопросы, связанные с вопросами децентрализации, и было принято решение, что это будет новый законопроект, который будет создаваться с более широким привлечением различных слоев общества, экспертной среды и всех, кто будет эффективно приобщен к этому процессу».
«Де» пишем, «централизация» в уме
Президентский проект был внесен в Раду еще в декабре прошлого года, потом переделан и только вот сейчас дошел до стадии реализации. В основе его лежал проект Порошенко, принятый в первом чтении еще 31 августа 2015 года (в рамках выполнения Минских соглашений и под сильнейшим давлением США). Основу проекта Порошенко, в свою очередь, составлял проект, подготовленный при Януковиче, а тот вел свое происхождение от проекта конституционной реформы Мороза образца 2004 года.
Нет ничего удивительного в том, что столь длинный «обходной маневр» не мог не отразиться на содержании проекта. Он и отразился. Собственно, проект децентрализации превратился в проект централизации.
В проекте Зеленского стремление к централизации достигло логического предела. Ключевыми тут были два момента.
Во-первых, была предельно усилена центральная государственная власть на уровне регионов (областей и районов).
Проект Порошенко, которого мы никогда в особой демократичности не подозревали, предполагал все же ликвидацию местных государственных администраций. Исполнительная власть передавалась исполкомам советов, а президента представляли префекты, которые исполняли контрольные функции. Они имели право приостанавливать действие решений местных советов, обращаясь в суд или к президенту (если было основания полагать, что решение противоречит Конституции). В общем, контроль над региональным самоуправлением предполагался плотным – уж очень в Киеве боятся федерализации или какой иной децентрализации.
У Зеленского сочли, что этого мало и, не мудрствуя лукаво, сделали префектов руководителями исполнительной власти в регионах. Не отобрав также и контрольные функции. В общем, второе издание государственных администраций с расширенными полномочиями.
Кстати, префекту Иудеи Понтию Пилату (он был именно префектом, а не прокуратором) такие полномочия и не снились.
Во-вторых, ограничивались финансовые права местного самоуправления. Конкретно – отменялось обязательное финансирование из государственного бюджета делегированных местному самоуправлению полномочий по образованию, здравоохранению, социальной защите, культуре, спорту.
Собственно, порошенковская бюджетная реформа была очень ограниченной. Местным советам дали возможность распоряжаться суммами, полученными от некоторых налогов (например – 60% от налогообложения доходов физических лиц), но основные средства получались из госбюджета. Это позволяло, в теории, контролировать финансовое положение в регионах и наказывать (или, напротив, поощрять) местные власти в зависимости от их отношения к текущей киевской администрации. На практике этот механизм не заработал.
В проекте Зеленского он был доведен до логического завершения, введя ручной режим финансирования бюджетов общин по принципу «этому дала, этому не дала».
Пришла беда откуда не ждали
Логично было предполагать, что проект встретит сопротивление региональных элит и упомянутые элиты будут легко побеждены – они проиграли парламентские выборы по мажоритарке, не имеют достаточного представительства в Раде и не пришли в себя после этого поражения.
Однако до этого просто не дошло. Все кончилось намного быстрее и проще – Зеленскому позвонила Ангела Меркель и мягко намекнула, что проект никуда не годится. И не потому, что он авторитарный (Меркель вежливый человек и такого даже Порошенко не говорила), а потому, что по Минским соглашениям конституционная реформа в части децентрализации увязана с предоставлением особых прав Отдельным районам Донецкой и Луганской областей.
Зеленский же позволял себе обсуждать возможность не предоставлять особый статус ОРДЛО с Путиным и, поскольку ему ничего за это не было, решил в проект конституционных изменений этот пункт не вставлять. И не вставил.
А тут Меркель, которая сослалась, конечно, на то, что Россия не поддержит такой выборочный подход, но имела она в виду, конечно, Германию, которая тоже такого подхода не поддерживает.
Вот уже после этого состоялось заседание фракции и заявление Разумкова.
Что хотелось бы сохранить
Проект, конечно, будет переработан, но с самого начала хотелось бы обратить внимание на два пункта этого проекта, которые могут способствовать выполнению Украиной Минских соглашений.
Во-первых, по этому проекту вместо районов появляются округа.
Это вообще вариант позитивный, поскольку еще по проекту Януковича предполагалось укрупнение районов (из примерно 500 оставалось около 100), что существенно отдаляло от граждан центры предоставления разного рода услуг. Проект при Порошенко реализовать не удалось, но с оглядкой на него начали формировать госпитальные округа, размером меньше новых районов, чтобы сельские жители не потеряли в принципе возможность обращения в больницу (на практике все это выглядело как сокращение ЦРБ в старых, маленьких районах). В варианте Зеленского округа – не спущенная сверху разнарядка, а форма добровольного объединения объединенных общин. Правда, это в теории, на практике и создание ОТГ выглядело чисто советской кампанией вроде «добровольной» коллективизации.
Главное, впрочем, не это, а то, что из Конституции в принципе исчезает слово «район». Сейчас, когда оно там есть, сочетание «отдельные районы Донецкой и Луганской областей» очень трудно толковать расширительно. Речь идет именно о районах – в ДНР их 9, в ЛНР – 6. И районы эти понимаются как отдельные – т.е., не объединенные никакой общей структурой. Если учесть, что в Минских соглашения республики в принципе не упоминаются, то логика подводит нас к тому, что районы эти возвращаются в Украину «россыпью». Что, понятно, очень сильно ограничивает их пресловутое самоуправление. Кстати, практически исключается наличие у них вооруженных сил, на которые уповают оптимисты – я не уверен, что Новоазовский район в состоянии поддерживать в боеспособном состоянии хотя бы танковый взвод и по батарее ствольной и реактивной артиллерии.
Появление же в Конституции округов эту проблему упраздняет. Статус районов теперь становится объектом переговоров и, соответственно, возникает возможность сохранения народных республик уже в виде автономий в составе Украины.
Во-вторых, из Конституции пропал список областей. Это значит, что разделять и объединять области можно простым решением парламента – без внесения изменений в Конституцию. Само по себе это не слишком хорошо, поскольку открывает путь к разного рода манипуляциям.
Однако, такая норма дает возможность для закрепления автономного статуса ЛДНР. В частности, области могут быть разъединены. Например, вместо нынешней Донецкой области могут появиться Мариупольская область и Донецкая автономная область. Понятно, что ЛДНР на это не согласятся – даром они, что ли, принимали законы о границе? Но тут уже появляется основа для переговоров.
Возможны и более затейливые варианты – вроде создания, со временем, федеративной автономной области Новороссия в составе «унитарной» Украины. Почему нет, раз Конституция, формально, этого не запрещает?
Так что эти две идеи в Конституции можно было бы и оставить…
