Особенности миграционной политики России
Наверное, нигде не проявляется такой глубокий разрыв между декларациями и реальной жизнью, как в миграционной политике Российской Федерации.
На протяжении пяти лет, прошедших после событий на Украине, которые вызвали миграционную волну в Россию, мы постоянно слышим об облегчении и улучшении миграционного климата. В СМИ и от официальных лиц идёт информация о преференциях и льготах, которые предоставляются беженцам и переселенцам из Донбасса и с Украины, о программах носителей русского языка и программе переселения соотечественников, которые делают процесс возвращения в Россию максимально беспроблемным и лёгким.
Реальность же настолько разительно отличается от заявлений, что это становится шокирующим душем для сотен тысяч русских с Украины, приезжающих в Россию и планирующих в течение нескольких месяцев получить российское гражданство. При этом, действительно, демографическая и трудовая ситуации в России требуют неотложных мер по решению демографического кризиса, именно этим и вызвано заявление о новой миграционной концепции, в рамках которой планируется приём 10 миллионов мигрантов в ближайшие годы. Но рвы и крепостные стены, выстроенные за десятилетия перед потоком русских репатриантов, оказываются мощнее, чем самые яркие и сильные заявления о «необходимости открыть двери перед русскими соотечественниками».
Чтобы понять, как Россия оказалась в ловушке собственных бюрократических заборов, нужно посмотреть, как складывалась миграционная ситуация в постсоветское время и почему Россия стала настолько жестокой по отношению к тем, чьи предки расширяли её пространство до границ Туркестана и Галиции.
На фоне постоянных сообщений об угрозе засилья мигрантов во всех регионах и отраслях довольно неожиданно прозвучала информация в свежем исследовании Института социального анализа и прогнозирования РАНХиГС.
Приток мигрантов, которые остаются в России на длительный срок, в 2018 году упал до минимальных значений с момента распада Советского Союза.
Особенно резким является спад миграции с Украины, которая совсем недавно была главным источником пополнения населения Российской Федерации.
По утверждению исследователей института, в 2018 году поток переселившихся в Россию был минимальным со времени распада Советского Союза и составил всего 124 тысячи человек.
Этот процесс совпал с изменением демографического тренда, когда превышение смертности над рождаемостью составило в 2018 году более 200 тысяч человек, и миграционный прирост компенсировал его только наполовину. Учёные считают эту тенденцию угрожающей для экономики и общества России. Могут ли повлиять эти исследования на миграционную политику в Российской Федерации?
История вопроса
Немногие знают, но одним из самых жёстких миграционных законодательств после развала единой страны, кроме стран Прибалтики, стало миграционное законодательство Украины. Благодатный климат, развитая инфраструктура, отсутствие дискриминации русскоязычных хотя бы в силу их численного преобладания — всё это сделало Украину местом притяжения для миллионов переселенцев из Средней Азии, Закавказья и Крайнего Севера. Сотни тысяч бывших выходцев из Украины возвращались на свою родину и сталкивались со срочно введённым цензом оседлости в пять лет для получения украинского гражданства, причём этот ценз распространялся и на молодых специалистов, которые уехали из Украины после окончания вуза, и на военных, поехавших к месту службы после училища.
Несмотря на это вплоть до 1994 года население Украины даже росло, достигнув 52 миллионов в 1994-м. Затем стремительная деиндустриализация, катастрофическая инфляция, которая в десять раз превышала огромную российскую инфляцию, массовая безработица и обнищание повернули поток миграции в другую сторону, и Украина впервые с 1944 года стала терять население.
Свирепый миграционный закон стал насмешкой, которая подчеркнула нелепость притязаний на то, что Украина станет в течение 10 лет «второй Францией».
В это же самое время в России правила возвращения или переезда были намного мягче. Однако бесформенность и рыхлость миграционных правил впоследствии стали источником трагедий миллионов людей, переехавших в Россию в 90-е годы, которые вдруг через 10–15 лет узнали, что их российские паспорта выданы «с нарушениями», и фактически без собственной вины стали нелегалами у себя на родине.
Мягкость правил переезда в Россию частично объяснялась чудовищным демографическим креном, так называемым «русским крестом», в результате которого превышение умерших над рождёнными с 1992 по 2002 год составило почти 9 миллионов человек. Однако проведённая в 2002 году всероссийская перепись населения показала численность на 2 миллиона больше той, которую выдавал Росстат, исходя из расчётных показателей рождаемости и миграции.
В 2002 году население России составило 145 миллионов человек, сократившись по сравнению с 1991 годом менее чем на три миллиона. Для сравнения: Украина, несмотря на рост населения до 1994 года, к 2002 году потеряла более четырёх миллионов населения, которое сократилось до 48 миллионов человек. Именно миграция в 90-е годы в Россию шести миллионов соотечественников из стран СНГ позволила сгладить чудовищные потери населения, сопоставимые с потерями во время Великой Отечественной.
Разворот в миграционной политике в начале 2000-х
Именно эта перепись 2002 года, на мой взгляд, дала толчок безумной миграционной политике, закрывшей на долгие годы нормальный и логичный путь для репатриации. Начавшийся с конца 90-х рост российской экономики потребовал новых рабочих рук, и в Россию, кроме репатриантов, потянулись настоящие гастарбайтеры из бывших республик Советского Союза. В отсутствие реальных механизмов учёта люди, стоящие у руля миграционных процессов, начали выдавать в СМИ фантастические цифры о ежегодном притоке в Россию трёх миллионов мигрантов, которые нелегально занимают рынок труда и являются рассадником криминала. В организации управления миграцией тоже произошли изменения. Если до 1999 года ФМС руководила учёный Татьяна Регент, отстаивающая необходимость стабилизации населения при помощи управляемых миграционных потоков, то затем в ходе всевозможных реорганизаций, передачи миграционных функций в МВД, а затем опять выделения ФМС в отдельное ведомство миграционное управление превратилось в закрытую службу. Она приобрела функции жёсткого регулирования и свой репрессивный аппарат в виде миграционной полиции.
В 2002 году был принят «Закон о правовом положении иностранных граждан», резко осложнивший правила пребывания иностранцев в Российской Федерации. С этого времени последовательность этапов для получения гражданства соотечественником превратилась в жесточайшую гонку по вертикальной лестнице, где преодоление каждой ступени связано с огромными затратами нервов, физических сил и… денег. Именно в этом законе появился первый барьер для всех желающих получить российское гражданство — статус «временно проживающий», ставший, по меткому замечанию юристов, «игольным ушком в царство Российское».
Этот статус является обязательным практически для всех категорий претендентов на гражданство, за исключением тех, кто проходит по программам переселения соотечественников и носителей русского языка.
Квотирование этого статуса является и сегодня главным камнем преткновения для тех несчастливцев, у кого нет мужа, родителей или детей — граждан России.
Квота на РВП с 2015 года постоянно уменьшается, со 150 тысяч в 2015-м до 84 тысяч в 2019 году.
В 2003 году было выдано 125 тысяч таких разрешений на временное проживание, в 2007 году, например, квота на РВП составляла всего 52 тысячи на год, что представляло совершенно ничтожную цифру по сравнению с полумиллионом человек, ежегодно переселяющихся в Россию в конце 90-х.
Резкий обвал на рынке труда и не заставивший себя ждать демографический спад из-за резкого обмеления миграционного притока заставил задуматься над изменением в этом законе. К сожалению, как часто бывает, ухудшение и усложнение происходят быстро, а улучшение и упрощение затягиваются на долгие годы. После каждого закручивания гаек наступал откат и некоторые послабления, затем опять ужесточение. В результате этого хаотичного процесса и введения дополнительного статуса «вид на жительство» период ожидания российского гражданства вырос до 7–8 лет, а количество получивших гражданство в 2012 году упало до 111 тысяч человек.
Одним из планируемых инструментов привлечения в Россию стала Программа по содействию переселению соотечественников, принятая в 2006 году.
Сейчас можно только поулыбаться над немереными амбициями авторов этого проекта, но планировалось, что эта программа будет действовать до 2012 года и в первый год привлечёт 50 тысяч переселенцев, во второй год — 100, а в третий год — 150 тысяч будущих россиян. «А если говорить о перспективе 2012 года, то мы к тому времени рассчитываем принять 683 тысячи человек», — заявил первый заместитель директора Федеральной миграционной службы Владимир Каланда.
Реально за весь период до 2012 года в Россию переселилось менее 70 тысяч человек, и программу решили продолжить. Конечно, можно писать о недостаточности финансовой помощи для переселенцев, которые практически не получали возможности приобрести жильё по ипотеке или найти себе работу по специальности, но, на наш взгляд, главной причиной провала стали забюрократизированность и жесточайшая регламентация на фоне полного отсутствия социальных гарантий.
Переселенец обязан иметь место для регистрации по месту жительства, обязан трудоустроиться, обязан оставаться в данном регионе не менее трёх лет.
При этом ему компенсируют расходы по переселению в совершенно незначительном объёме. Кстати, объём компенсаций — 20 тысяч рублей для главы семьи и 10 тысяч на каждого члена семьи — не менялся с 2007 года. Только в регионах предпочтительного переселения на Дальнем Востоке и в Сибири суммы компенсации значительно выше, однако высокая стоимость переезда туда семьёй и вероятность невозможности найти там жильё и работу останавливает поток переселенцев туда.
Знакомая семья с детьми, переселившаяся по программе переселения в 2017 году, потратила свыше 300 тысяч рублей на дорогу, проживание и оформление до получения заветного паспорта и трудоустройства главы семьи. И это не на Дальнем Востоке, а в обжитой европейской части России. При этом стоимость их жилья в стране, откуда они приехали, была сопоставима с ценой жилья в России, поэтому они смогли приобрести квартиру. Подавляющее же число переселенцев приезжает из стран, где цены на их дома и квартиры в несколько раз меньше, чем цены в регионах переселения, а получить ипотеку для них практически нереально.
Число переселенцев, получивших гражданство по этой программе, выросло до 33 тысяч в 2013 году только потому, что параллельно закрывались другие возможности натурализоваться в России.
События на Украине и обострение ситуации
Евромайдан, война на Донбассе в 2014 году вызвали настоящий исход в Россию беженцев и переселенцев из Украины. И непроходимость миграционных дебрей стала очевидной реальностью для миллионов человек.
Главной задачей Федеральной миграционной службы на тот период считались пресечение незаконной миграции, контроль за соблюдением правила 90/180, т. е. правила, запрещавшего иностранцам находиться на территории России более 90 дней из 180, контроль за соблюдением паспортно-регистрационного режима для проживания иностранных граждан. И эта задача пришла в очевидное противоречие со сложнейшей гуманитарной ситуацией 2014 года.
Летом 2014 года сотни тысяч человек пересекли российскую границу, спасаясь от обстрелов и бомб. Около 50 тысяч из них разместили в палаточных лагерях, остальные устраивались у родственников, знакомых и просто добрых людей.
Миграционными службами сразу было принято решение не давать им статус беженца, предоставляя так называемое «временное убежище». Такой статус получили свыше 400 тысяч человек. Этот статус также давал право на работу без получения патента, однако не был даже начальной ступенью к натурализации. Кроме того, требовалось ежегодное подтверждение этого статуса, с ним нельзя было выезжать даже временно на территорию Донбасса к родственникам, поэтому число людей с этим статусом неуклонно сокращалось и сейчас составляет около 100 тысяч. Статус беженца сегодня имеют 166 граждан Украины.
Пресловутые «800 рублей в день каждому», так обозлившие российских граждан, представляли расходы на размещение и питание людей в палаточных лагерях и в центрах временного размещения, причём уже к осени 2014 года эти лагеря были закрыты, а несколько тысяч людей, оставшихся в пунктах временного размещения, покинули их в течение года. Общие затраты на всех беженцев в России, по данным 2015 года, составили около 4 млрд рублей. Эта сумма позволяет оценить, что общее число получивших помощь в форме питания и крыши над головой, кроме летних беженцев в лагерях, составляло всего несколько тысяч человек.
Проблемы не просто поиска жилья, но и официального миграционного учёта по этому адресу легли на плечи самих беженцев и переселенцев.
Естественно, сотни тысяч людей, уехавших от войны или угрозы политических репрессий, планировали легализоваться в России в кратчайший срок и хотели быстро получить российское гражданство.
Как раз в 2014 году был принят закон «О носителях русского языка», в котором предусматривалось быстрое и незатруднительное получение гражданства теми, кто считает русский язык и русскую культуру своими родными.
Однако в текст этого закона были внесены такие крючки, которые исключили эту возможность для большинства граждан Украины. Главным было требование получить подтверждение украинских официальных органов о выходе из украинского гражданства. Естественно, это требование было заведомо невыполнимо, и поэтому до конца 2017 года, за три года действия этого закона, число граждан Украины, получивших по нему гражданство, составляло несколько десятков человек.
Получение гражданства в общем порядке через этапы РВП — ВНЖ — гражданство занимало от 3 до 7 лет; на каждом этапе возникали сложные требования по наличию регистрации по месту пребывания, подтверждения официальных доходов в размере, неподъёмном для семьи с детьми. Кроме того, каждый претендент на гражданство без всяких нелегальных платежей должен потратить 30–40 тысяч рублей на медицинские сертификаты, нотариально заверенные переводы всех документов, справку о знании русского языка, пошлину и т. п., что составляет огромную сумму для людей, потерявших средства к существованию или кров на Украине. Сильным ограничителем является и квотирование РВП. Даже 150 тысяч квот, предоставленных в 2015 году, было явно меньше числа украинских мигрантов, а что тогда говорить о 87 тысячах квот в 2018-м?
Всё это привело к тому, что основным способом получения российского гражданства стала Программа по содействию переселению соотечественников, и уже в 2015 году количество переселенцев по ней достигло почти 180 тысяч, увеличившись в сравнении с 2013-м годом в 5 раз.
Однако, поскольку затраты на реализацию этой программы в основном ложатся на региональные бюджеты, местные власти стали тормозить приём новых сограждан, поэтому и это направление стало быстро мелеть, снизившись до 107 тысяч человек, которые стали переселенцами по этой программе в 2018 году. Цифры же в конце 2018-го и начале 2019 года позволяют утверждать, что тенденция на снижение числа участников продолжается.
Немного облегчили ситуацию поправки в Закон о носителях русского языка, принятые в конце 2017 года, которые отменили требование о подтверждении выхода из украинского гражданства из официальных органов Украины. Уже не десятки, а тысячи выходцев из Украины получают гражданство России по этому закону, однако теперь главным препятствием становится требование о том, чтобы кто-то из предков когда-то постоянно проживал на территории нынешней Российской Федерации. Подтверждение этого факта очень затруднительно, учитывая пропавшие архивы, исчезнувшие населённые пункты и изменение административных границ. Тем не менее этот путь становится одним из основных реальных возможностей получить российский паспорт.
На протяжении пяти лет все СМИ и представители официальных органов неоднократно заявляли о новых и новых преференциях по получению гражданства для выходцев из Донбасса и с Украины. Однако в реальности все облегчения и улучшения носили декоративный характер и лишь частично снимали непроходимые барьеры.
Статистика подтверждает, что никаких кардинальных улучшений в этом направлении не происходит.
Из многих сотен тысяч беженцев и эмигрантов с Украины небольшая часть доходит до получения российского паспорта. Так, в 2015 году число таких достигло 100 тысяч за год, затем снизилось до 65 тысяч и сейчас колеблется, дойдя до 87 тысяч в 2018 году.
Это включая тех украинцев, кто получил гражданство как участник Программы переселения, воссоединился с мужем или родителями или получил паспорт в общем порядке, проживая в России с начала 2000-х годов.
При этом, судя по статистике 2018-го и начала 2019 года, даже расширение программы для носителей русского языка ситуацию значительно не улучшило: за январь — февраль текущего года увеличение выданных российских паспортов составило 2 % по сравнению с аналогичным периодом 2018 года.
Рост в 2018 году составил всего 4 %, и число всех претендентов из всех стран, получивших российское гражданство в этом году, достигло 287 тысяч человек. Однако это вдвое меньше, чем среднее число получающих российский паспорт в начале 2000-х и втрое меньше, чем средние показатели в 90-е.
Как раз этот показатель вырос на 20 % по сравнению с 2017 годом. Среди сотен тысяч выдворенных значительную долю занимают как раз выходцы с Украины и из Донбасса, которые стали невольными нарушителями миграционных и административных правил.
Всё это не соответствует гуманитарной ситуации с русскими беженцами из Украины и демографическим угрозам, стоящим перед Россией из-за депопуляции.
Предложения и перспективы реализации
По всей вероятности, понимание ситуации с демографией в России вызвало создание новой концепции миграционной политики.
С 2017 года демографический баланс ушёл в минус, смертность опять превысила рождаемость, а в 2018 году естественную убыль не покрыл даже миграционный прирост. Первые месяцы 2019 года демонстрируют ещё более угрожающую динамику: рождаемость резко падает даже по сравнению с 2018 годом, а миграция практически не растёт. При этом фактически отсутствует достоверная статистика уезжающих из России, а по многим экспертным оценкам, их число достигает 100 тысяч человек в год. Таким образом, если не принимать решительных мер, депопуляция в России возвратится к цифрам конца прошлого века.
В планах же заявлен приём до 10 миллионов мигрантов в ближайшие несколько лет. А это значит, что количество выдаваемых российских паспортов должно вырасти минимум втрое.
Самое простое и очевидное решение — открыть двери русскоязычным соотечественникам, которые связывают себя с Россией. С ними не требуется социальной и языковой адаптации, они достаточно образованы и квалифицированы, чтобы влиться в экономические реалии российской действительности. Миллионы русских на Украине, в Казахстане и других странах СНГ готовы на переезд при минимальных социальных гарантиях. Но пока дальше туманных обещаний и заявлений дело не идёт.
Что же является основным тормозом в этом направлении?
На наш взгляд, во-первых, на протяжении многих лет мигранты были ресурсом для доходов многих структур, а не субъектом получения помощи и поддержки. Мы уже писали, что даже участник программы переселения тратит сотни тысяч рублей на этапе переезда и оформления, оплачивая работу нотариусов, врачей, переводчиков, платя за липовую регистрацию по месту проживания, аренду жилья и транспортные расходы. Компенсация не идёт ни в какое сравнение с этими расходами.
Понятно, что в нынешних экономических обстоятельствах Российская Федерация не может выделять из бюджета существенные суммы на социальную поддержку, помощь в приобретении жилья и пособие на время поиска работы.
Однако необходимо максимально сократить расходы, которые вынужден нести переселенец. С какой целью документ, в котором есть русскоязычная часть, нужно переводить и нотариально заверять перевод? Только потому, что там печать на украинском языке? Может быть, легче сделать заверение копии тут же на месте в миграционных органах печатью сотрудника?
Зачем гражданам Украины и Беларуси для получения РВП сдавать экзамен по русскому языку, который стоит в разных регионах до 5 тысяч рублей?
Но самое главное — необходимо снять требование по наличию регистрации по месту пребывания, до получения паспорта ограничившись уведомительным миграционным учётом. Практически невозможно для переселенцев с детьми найти доброхотов и альтруистов, которые согласятся предоставить регистрацию в своём жилье такой семье. Альтернативой этому является липовая регистрация по баснословной цене, которая сразу делает семью переселенцев невольными нарушителями.
И ещё. В разных регионах по-разному трактуют требование по уровню подтверждённых доходов для тех, кто подаёт на вид на жительство. Однако в большинстве случаев это требование достигает годового прожиточного минимума на каждого члена семьи. Для тех, кто приехал с Донбасса, сумма в сотни тысяч рублей кажется немыслимой и недостижимой. На мой взгляд, это также закрывает путь многим возможным переселенцам.
Организационные и административные решения ничего не стоят российскому бюджету, однако смогут развязать многие узлы трудных проблем.
Во-вторых, существенным тормозом в перенастройке миграционной концепции играют антимиграционные настроения населения.
На протяжении многих лет руководство миграционных служб искало у населения поддержку своей репрессивной деятельности по отношению к приезжим мигрантам. Мигрантов привычно обвиняли в росте криминала, в нелегальной деятельности, в росте цен на аренду жилья.
Последний антимиграционный митинг в Якутии прошёл 20 марта, и хуже всего то, что антимиграционные настроения поддержали чиновники.
Естественно, при ухудшении социальной обстановки, при росте цен и безработице мигранты — очень удобная цель для выпуска пара недовольства. И вот уже в социальных сетях разгоняются сообщения о грядущем наплыве полчищ из Средней Азии, которые заместят коренное население. Как пример приводят бесчинства мигрантов с Ближнего Востока в Европе.
Однако России никак не угрожают толпы безработных и агрессивных захватчиков, хотя бы потому, что в России совершенно отсутствуют какие-то социальные пособия для беженцев. Даже бывшие соратники Наджибуллы, спасаясь от талибов, не приехали в массовом порядке из Афганистана в Россию, сегодня число беженцев из Сирии в России всего около тысячи человек, а беженцев из Афганистана и того меньше.
Переселенец или беженец должен сам найти себе жильё и средства к существованию, а значит ни из Западной Украины, ни из Средней Азии никто не приедет для того, чтобы праздно слоняться по улицам и искать себе приключений.
Очень практично и поучительно ведут свою миграционную политику в Польше.
Они широко открыли свои границы для работников с Украины. Количество работающих украинцев уже превысило общее число работающих по патенту из всех стран в России. При этом численность населения Польши в 4 раза меньше, чем население России. Во многих городах, например в Кракове, русскую и украинскую речь слышно чаще, чем польскую.
Но при этом никаких антимиграционных настроений в Польше нет. Напротив, многие поляки озабочены тем, что украинцы могут уехать на работу дальше на Запад, в Германию или Чехию.
Правительство объясняет населению, что работающие украинцы улучшают общую экономическую ситуацию, обеспечивают рост ВВП, не требуя социальных трат на государственном уровне в форме пособий и субсидий. Сегодняшнее экономическое благополучие в Польше базируется на дешёвом и квалифицированном украинском рабочем, растёт производство во многих промышленных отраслях, население обеспечено дешёвыми услугами с помощью украинок, работающих в торговле и сервисе.
Противодействие нежелательной миграции во многих европейских странах переходит в конкуренцию за квалифицированную рабочую силу, и для многих украинцев Западная Европа уже доступнее и привлекательнее как рынок труда, чем Россия.
В-третьих, тормозом, безусловно, являются консерватизм и медлительность реакции официальных органов, управляющих миграционными процессами.
Как пример ещё раз приведу деятельность польских органов, управляющих трудом мигрантов. Любая возникающая проблема польской экономики вызывает оперативное решение. Сразу после отмены шенгенских виз для украинцев был предложен уведомительный порядок трудоустройства на работу граждан Украины. Работодатель, временно принимая на работу украинца, просто посылает в министерство труда заполненный бланк с его данными, и с момента отправления этого бланка работник считается легально занятым. Сам бланк стоит несколько евро, и это является главным расходом для трудоустройства. Сравните расходы и время, необходимое для оформления патента в России.
Как только у работодателей в Польше возникла необходимость увеличить время работы без оформления официального разрешения на работу, правительство продлило этот срок до 9 месяцев.
В России этот путь несравнимо более тернист и продолжителен.
* * *
Конечно, за последние годы в миграционной политике России произошли немалые положительные изменения. Многие известные общественные деятели обратили внимание на негуманность и неоправданную жёсткость российского миграционного законодательства, эти проблемы поднимались и на прямых линиях с президентом России, и на многих площадках в Госдуме и Общественной палате. Новые перспективы открывает и заявленная Новая концепция миграционной политики. Самое главное, что интересы миллионов русских, мечтающих вернуться в Россию, совпадают с геополитическими и историческими интересами России, которой необходимо развивать экономику и возрождать заброшенные далёкие территории.
А значит, надежда есть.
